Prezzi alimentari e tutela dei consumatori: i limiti agli interventi nazionali nel caso Penny Market

di Valeria Paganizza

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Il contrasto all’inflazione e la tutela dei consumatori riportano al centro dell’attenzione i limiti posti dal diritto dell’Unione europea agli interventi nazionali sui prezzi dei prodotti alimentari. Su questo tema si è pronunciatala Corte di giustizia, con sentenza del 18 giugno 2026, nella causaC-658/24, all’esito di un giudizio di rinvio pregiudiziale, su quesito posto dal Giudice ungherese.

Le misure di emergenza adottate dal governo ungherese

A seguito dell’avvio del conflitto russo-ukraino, il governo ungherese ha adottato delle misure di emergenza basate sulla legge nazionale No XCIII del 2021, concernente «la coordinazione delle attività di difesa e sicurezza, che autorizza la deroga a disposizioni di legge e l’adozione di certe misure per garantire la sicurezza della vita della salute, delle persone, della proprietà e dei diritti dei cittadini, così come la stabilità dell’economia nazionale».

Secondo quanto disposto dalla Legge ungherese, la portata delle misure deve essere conforme al principio di necessità, nel senso che tale potere può essere esercitato solo nella misura necessaria a far fronte all’evento che potrebbe scatenare uno stato di guerra, o uno stato di emergenza, o una situazione di emergenza, e nel rispetto del principio di proporzionalità tra la misura adottata e l’obiettivo da raggiungere. La ragione per l’adozione delle misure consiste nel prevenire o rispondere ai possibili effetti avversi dello stato o della situazione emergenziale.

La misura adottata con Decreto 162/2023 dal Governo ungherese consiste in uno schema di riduzione obbligatoria dei prezzi, volta a proteggere il consumatore da un’inflazione eccessiva. In particolare, gli operatori impegnati nella distribuzione al dettaglio di alimenti con un fatturato annuo superiore a un miliardo di fiorini ungheresi (circa 2.500.000 Euro) dovrebbero applicare, per uno specifico “periodo promozionale”, un prezzo lordo di vendita più basso di almeno il 15% rispetto al prezzo lordo di vendita più basso da loro applicato nei 30 giorni precedenti, per almeno un prodotto a loro scelta, tra le categorie specificate nell’Allegato I del decreto (par. 2.2 del decreto). Il decreto chiede inoltre agli operatori di immettere sul mercato quel determinato prodotto, nella quantità media giornaliera venduta nel 2022 (par. 3.1, b) del Decreto), al fine di assicurare la risposta costante alle esigenze dei consumatori (punto 21 della sentenza).

La violazione degli obblighi imposti dal decreto comporta una sanzione da parte dell’autorità nazionale, con possibile sospensione delle attività nel punto vendita interessato (Articolo 5.2, e) del Decreto e punto 22 della sentenza).

La vicenda

A febbraio 2024 l’autorità nazionale procede ad un controllo in un punto vendita della catena Penny Market, rilevando che alcuni dei prodotti interessati dal periodo promozionale e, in particolare, mele e bevande rientranti nella categoria acque minerali e soft drinks, non sono presenti a scaffale nel punto vendita e che nella giornata in cui è effettuato il controllo, il negozio non ha concluso alcuna vendita di quei prodotti. L’Autorità ritiene quindi che l’operatore non abbia ottemperato all’obbligo di garantire l’immissione sul mercato della quantità media giornaliera prescritta, dal momento che, pur essendo presenti in magazzino, gli alimenti non sono stati collocati a scaffale. Come conseguenza, con decisione del 27 marzo 2024, irroga all’operatore una sanzione di 4.000.000 Fiorini Ungheresi (circa 10000 Euro).

Impugnazione e rinvio pregiudiziale

L’operatore propone opposizione verso il provvedimento, sostenendo, da un lato, di aver avvisato il ministero del ritardo nella consegna delle mele, dall’altro, di aver venduto, nell’arco dell’intera giornata, un quantitativo rispondente alle prescrizioni normative.

Il giudice nazionale, in considerazione del fatto che la società PennyMarket fa capo ad un gruppo tedesco e che il capitale non è detenuto da persone ungheresi, formula il seguente quesito alla Corte di Giustizia: «Se gli articoli 49 e 56 TFUE nonché l’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva2006/123 debbano essere interpretati nel senso che non ostano a una normativa nazionale che, invocando una situazione di emergenza, impone esclusivamente ai rivenditori al dettaglio del settore alimentare con un fatturato annuo superiore a 1000 milioni di fiorini ungheresi (HUF) (circa EUR 2500000) di applicare ad alcune categorie di prodotti, per un determinato periodo di tempo, un prezzo lordo di vendita al dettaglio inferiore di almeno il 15% al prezzo lordo di vendita al dettaglio più basso che abbiano applicato nei trenta giorni precedenti e che, in caso di inadempimento di tale obbligo, prevede l’imposizione obbligatoria di un’ammenda.

2. Se il regolamento n. 1308/2013 debba essere interpretato nel senso che esso non osta ad una normativa nazionale che, invocando una situazione di emergenza, impone esclusivamente ai rivenditori al dettaglio del settore alimentare con un fatturato annuo superiore a 1000 milioni di fiorini ungheresi(HUF) (circa EUR 2500000) di applicare ad alcune categorie di prodotti, per un determinato periodo di tempo, un prezzo lordo di vendita al dettaglio inferiore di almeno il 15% al prezzo lordo di vendita al dettaglio più basso che abbiano applicato nei trenta giorni precedenti e che, in caso di inadempimento di tale obbligo, prevede l’imposizione obbligatoria di un’ammenda» (punto 28 della sentenza).

Il ragionamento della Corte

La disamina della Corte di Giustizia parte dal secondo quesito, valutandolo spazio che il Regolamento (UE) n. 1308/2013 sull’organizzazione comune dei mercati agricoli lascia agli Stati membri nell’adozione di misure nazionali. L’agricoltura è infatti una materia che rientra nella competenza concorrente tra l’Unione europea e gli Stati membri. Ciò significa che questi ultimi possono esercitare la propria competenza nella misura in cui l’Unione non abbia esercitato la propria. Il fatto che esista un regolamento che detta norme comuni in tema di commercializzazione dei prodotti agricoli impone agli Stati membri un divieto di adozione di misure che ne possano costituire una deroga o una violazione o che possano comunque ostacolarne il buon funzionamento (punto31). È comunque consentita l’adozione di norme che consentano il perseguimento di scopi di interesse generale, purché queste siano idonee al perseguimento dello scopo e non eccedano quanto necessario al raggiungimento dello scopo medesimo (punto 33).

La Corte analizza la misura adottata dal governo ungherese con il Decreto 162/2023 attraverso questi parametri, pervenendo alla conclusione che, da un lato, l’imposizione di una soglia massima di prezzo e di un quantitativo minimo di vendita incide sulla determinazione degli operatori e, di conseguenza, sulla concorrenza. D’altro lato, tuttavia, la Corte riconosce la possibilità che uno Stato membro possa adottare misure, volte a combattere o limitare l’inflazione o tutelare i consumatori sfavoriti, purché esse rispondano ai criteri di idoneità e proporzionalità. La valutazione di idoneità dovrà in particolare verificare se la misura sia in grado di soddisfare l’esigenza di conseguire l’obiettivo, in modo coerente e sistematico (punto 40). Nel caso della misura adottata dal governo ungherese, la Corte non ritiene che la modalità di applicazione possa dirsi sistematica, in quanto l’obbligo si applica solo alla distribuzione al dettaglio di prodotti alimentari, per operatori con un fatturato annuo eccedente il miliardo di fiorini ungheresi, spesso collocati in zone urbane. Di conseguenza, in primo luogo rimane esente dalla misura l’elevato numero di operatori con fatturato inferiore a quello previsto dalla norma; in secondo luogo, una parte significativa dei consumatori svantaggiati delle aree rurali non avrà la possibilità di accedere al presunto beneficio. Per le medesime ragioni, la Corte non ritiene idoneo neppure l’obbligo di mantenere una scorta minima di prodotti.

In relazione al primo quesito, la Corte ritiene opportuno riformularlo intendendo «che, con la sua prima questione, il giudice del rinvio chieda, in sostanza, se l’articolo 14, punto 1, e l’articolo 15 della direttiva2006/123 debbano essere interpretati nel senso che essi ostano a una normativa di uno Stato membro che, in considerazione di una situazione di pericolo, impone ai commercianti esercenti l’attività di vendita al dettaglio di prodotti alimentari con un fatturato annuo superiore a EUR 2500 00, a pena di un’ammenda, da un lato, di applicare per talune categorie di prodotti, durante un periodo determinato, un prezzo lordo di vendita al dettaglio che sia inferiore di almeno il 15% al prezzo lordo di vendita al dettaglio più basso da essi applicato nei 30 giorni precedenti e, dall’altro, di disporre sempre durante tale periodo di quantitativi minimi di determinati prodotti» (punto52).

L’articolo 14 della Direttiva 2006/123/CE vieta l’individuazione di requisiti discriminatori per l’accesso a un’attività di servizi o il suo esercizio, come quelli fondati direttamente o indirettamente sulla cittadinanza o sull’ubicazione della sede legale della società. La Corte, non potendo giudicare nel procedimento nazionale, fornisce comunque al giudice del rinvio alcune indicazioni per risolvere la controversia. Se è vero che la legislazione applicabile non ammette restrizioni fondate sull’ubicazione della sede legale, il Giudice UE ritiene non necessariamente discriminatoria una misura, per il solo fatto che tutti gli operatori con un fatturato superiore alla soglia individuata dalla misura non siano ungheresi. Purtuttavia, la Corte considera che, come osservato dalla Commissione, tale situazione è determinata da un’elusione, da parte della grande distribuzione ungherese, derivante dall’esercizio dell’attività di vendita al dettaglio attraverso punti vendita in franchising, il cui fatturato non è cumulabile. Inoltre, due delle principali catene di distribuzione ungheresi eserciterebbero, di fatto l’attività, attraverso codici non corrispondenti a quelli cui si applica il Decreto del 2023 (punto 61).

La Corte suggerisce pertanto al giudice del rinvio che se quanto sostenuto dalla Commissione fosse verificato, la misura adottata dal governo ungherese dovrebbe ritenersi discriminatoria (punto 63).

In conclusione, il Giudice UE interpreta il Regolamento (UE) n- 1308/2013nel senso che: «esso osta alla normativa di uno Stato membro che, inconsiderazione di una situazione di pericolo, impone ai commercianti esercenti l’attività di vendita al dettaglio di prodotti alimentari con un fatturato annuo superiore a EUR 2 500 000, a pena di un’ammenda, da un lato, di applicare per talune categorie di prodotti rientranti nell’ambito di applicazione di tale regolamento, durante un periodo determinato, un prezzo lordo di vendita al dettaglio che sia inferiore di almeno il 15% al prezzo lordo di vendita al dettaglio più basso da essi applicato nei 30 giorni precedenti e, dall’altro, di disporre sempre, durante tale periodo, di quantitativi minimi di determinati prodotti» e l’articolo 14, paragrafo 1, e l’articolo 15 della direttiva 2006/123/CE nel senso che: «essi ostano alla normativa di uno Stato membro che, in considerazione di una situazione di pericolo, impone ai commercianti esercenti l’attività di vendita al dettaglio di prodotti alimentari con un fatturato annuo superiore a EUR 2 500 000, a pena di un’ammenda, da un lato, di applicare per talune categorie di prodotti, durante un periodo determinato, un prezzo lordo di vendita al dettaglio che sia inferiore di almeno il 15% al prezzo lordo di vendita al dettaglio più basso da essi applicato nei 30 giorni precedenti e, dall’altro, di disporre sempre, durante tale periodo, di quantitativi minimi di determinati prodotti».

Qualche riflessione

La pronuncia affronta tre profili strettamente connessi: lo spazio riservato agli interventi nazionali nell’ambito dell’organizzazione comune dei mercati agricoli; l’idoneità delle misure di contenimento dei prezzi a perseguire gli obiettivi dichiarati; il rispetto del divieto di discriminazione nell’individuazione degli operatori destinatari degli obblighi. Il filo conduttore è rappresentato dai limiti che il diritto dell’Unione pone alle scelte degli Stati membri, anche quando queste rispondano a una situazione emergenziale e siano dirette a proteggere i consumatori.

Proprio quest’ultima finalità merita particolare attenzione. L’imposizione di prezzi più bassi non assicura, di per sé, una tutela effettiva dei consumatori economicamente più vulnerabili: occorre che questi possano concretamente accedere ai prodotti interessati dalle misure. La selezione degli operatori obbligati assume quindi rilievo tanto sul piano della parità di trattamento delle imprese quanto su quello dell’idoneità dell’intervento. La pronuncia richiama così l’attenzione sulla necessaria coerenza tra finalità dichiarate, ambito di applicazione e concreta capacità delle misure di raggiungere i soggetti che si intendono proteggere.

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