Transizione energetica, consumo di suolo destinato all’uso agricolo e novità della Legge 15 gennaio 2026, n. 4: verso un punto di equilibrio?
di Ludovico Iorio
Il tentativo di mitigazione degli interessi da parte del legislatore.
In data 20 gennaio 2026, è stata pubblicata in Gazzetta Ufficiale la Legge 15 gennaio 2026, n. 4, a mezzo della quale si è convertito in legge, con modificazioni, il testo del decreto-legge 21 novembre 2025, n. 175 (“Decreto aree idonee”), recante misure urgenti in materia di Piano Transizione 5.0 e di produzione di energia da fonti rinnovabili.
La produzione di energia da fonti di energia rinnovabili (“FER”) vanta un collegamento particolare con il settore agroalimentare. Questo è reso ancor più evidente dalle novità legislative sulla disciplina delle aree idonee e dell’agrivoltaico, e quelle sul contenuto del D. lgs. 25 novembre 2024, n. 190 (Testo Unico delle Fonti energetiche rinnovabili), che tenta di offrire coordinamento della materia con l’attività agricola.
Il Testo Unico non fa mistero della finalità, qualificata come di pubblico interesse, di dare «la massima diffusione degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili»; all’interno dell’art. 1, co. II, infatti, si è recepito il correlativo principio di matrice europea. Il legislatore nazionale del 2024 ha, così, completato il recepimento dei principi contenuti nella c.d. direttiva RED II (direttiva (UE) 2018/2001) per la quale le norme nazionali a disciplina dei procedimenti amministrativi autorizzatori e di certificazione degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, nonché delle relative reti, devono essere orientate all'attuazione del principio “energy efficiency first”. Inoltre, tali procedimenti devono presentare un certo qual grado di proporzionalità e necessarietà, in termini di tempistiche e risorse impiegate, rispetto al fine in questione. È pur vero, però, che il successivo art. 2, T.U. cit., conferisce valore di pubblica utilità alle opere di costruzione e all’attività di esercizio di impianti di FER, qualificandole indifferibili e urgenti, cosicché queste possono trovare una collocazione anche sul suolo agricolo.
Cionondimeno, il processo di progressivo abbandono delle fonti fossili in favore delle FER non può avvenire a discapito delle esigenze di tutela pure poste per interessi differenti, come quelli inerenti all’ambiente, alla biodiversità ed agli ecosistemi, od il paesaggio. In questo senso, manifesta un ruolo essenziale la disciplina relativa alle c.d. aree idonee all’installazione degli impianti, per le quali si assiste alla valutazione dei possibilmente contrapposti interessi di decarbonizzazione e quelli di natura paesaggistica o agricola, specie nella fase procedimentale appositamente prevista (Corte cost., 30 luglio 2021, n. 177).
L’agrivoltaico e le novità in materia di aree idonee.
Il Decreto aree idonee, con l’art. 2, co. I, let. f-bis), modificativo dell’art. 11-bis, del Testo Unico, riporta la definizione utile a discernere la fattispecie dell’agrivoltaico dal fotovoltaico on-shore “puro e semplice”, ed evidenzia il pregio della prima tipologia in punto di continuità dell’attività agricola.
Fra le due categorie esiste un rapporto di genera-species, per il quale gli impianti agrivoltaici sono ricompresi nella macrocategoria del fotovoltaico. Il discrimen è dettato non già dal modo d’essere dell’impianto, ma dalla destinazione urbanistica, individuata in sede di localizzazione, del terreno predisposto per accogliere gli impianti e dall’impatto che questi hanno sul sito di riferimento: si parla di agrivoltaico (art. 4, co. I, let. f-bis), T.U. delle FER) se le opere sono poste su porzioni di suolo sulle quali si svolgono attività colturali e pastorali, e se gli impianti in questione consentono di preservarne l’aspetto di continuità. Come soluzione a ciò favorevole, non altrettanto valevole per il fotovoltaico, è prevista la possibile rotazione dei moduli, necessariamente collocati in posizione elevata rispetto al terreno, oltre a «l'applicazione di strumenti di agricoltura digitale e di precisione». La differenza ontologica tra i due tipi di intervento è tanto significativa da viziare sotto il profilo istruttorio e motivazionale il provvedimento derivante da un processo valutativo nel quale le caratteristiche delle due categorie siano state considerate equivalenti (T.A.R. Puglia, Lecce, sez. II, 4 novembre 2024, n. 1200).
A tal proposito, esistono aree considerate idonee alla costruzione degli impianti ex lege (i.e. le cave oppure le miniere dismesse, le aree adiacenti le autostrade, ecc., di cui all’art. 11-bis, co. I, T.U. cit.), ed altre valutate come tali in sede di esercizio del potere pianificatorio regionale o comunale. Nella localizzazione di siffatte aree, in ogni caso, deve esservi un preliminare scrutinio volto alla minimizzazione dell’impatto delle opere sull’ambiente, sul paesaggio e sul territorio, pur dovendosi cercare un punto di equilibrio con le esigenze di decarbonizzazione fissate al 2030.
La giurisprudenza (Corte cost., 20 gennaio 2022, n. 11; Corte cost., 28 luglio 2025, n. 134; T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, sent. 11 agosto 2025; T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, con sentenza del 27 ottobre 2025, n. 950) ha chiarito l’assenza, per il legislatore regionale e per il pianificatore comunale, di qualsivoglia potere di apporre un vincolo in negativo assoluto ed automatico sull’idoneità di un’area. La sua originaria qualifica di “inidoneità”, conseguentemente, è soltanto foriera di una più attenta analisi nel procedimento autorizzatorio, al culminare del quale, peraltro, dovrà aversi un esito basato su di una motivazione rafforzata. Da ciò deriva che la dichiarazione di inidoneità non sarà mai equipollente ad un divieto normativo anticipato.
Il Testo Unico delle FER presenta tre allegati (A, B e C), ciascuno deputato a descrivere interventi di diverso tipo sulle aree idonee, a cui corrisponde un differenziato regime amministrativo. Tra questi, rientrano il regime liberalizzato di cui all’art. 7, T.U. cit., quello della procedura abilitativa semplificata prevista dall’articolo successivo, e quello dell’autorizzazione unica descritta dall’art. 9. L’Allegato “A” si occupa delle categorie di interventi assoggettati al regime liberalizzato per l’installazione degli impianti nelle aree idonee e, fra questi, rientrano gli impianti agrivoltaici di potenza inferiore a 5 MW, purché non ostativi alla continuità delle attività agricole o pastorali.
Oltre detta soglia, tuttavia, è necessario ottenere il relativo titolo edilizio, secondo i procedimenti descritti dagli artt. 8 e 9, T.U. cit., in quanto attività di nuova costruzione avocata nell’alveo della disciplina dell’art. 10, d.P.R n. 380 del 2001, in virtù dell’incidenza trasformativa in senso urbanistico ed edilizio sul territorio; ma a ciò si aggiunge una delle novità introdotte a mezzo della L. n. 4/2026.
L’Allegato “relativo alle Modificazioni apportate in sede di conversione al decreto-legge 21 novembre 2025, n. 175 - Articolo 2”, ha stabilito che l’installazione dei moduli agrivoltaici, benché sempre consentita nelle aree idonee, sia altresì subordinata al previo ottenimento di una dichiarazione asseverata da parte di un tecnico abilitato. L’asseverazione del professionista deve attestare l’adeguatezza dell’impianto a consentire una produzione lorda vendibile sul fondo non inferiore all’ottanta percento del suo valore complessivo, anche a seguito della messa in funzione dei moduli. La dichiarazione del tecnico va poi allegata alla progettazione presentata nei modi di cui all’art. 9, e, in ogni caso, messa a disposizione dell’amministrazione deputata a svolgere la funzione di successivo controllo sull’adeguatezza dell’impianto rispetto al contestuale svolgimento dell’attività agricola.
Tocca, invece, una sorte diversa agli impianti fotovoltaici tout court, ai sensi dell’art. 11-bis, co. I, let. l), n.1, T.U. delle FER novellato. Questi, infatti, possono essere installati soltanto su aree interne agli stabilimenti e agli impianti industriali, purché non siano destinati alla produzione agricola o zootecnica né alla produzione di energia da fonte rinnovabile. La conseguenza di una simile previsione è che l’elemento agricolo segna un limite in negativo per gli impianti fotovoltaici, essendo quest’ultimo invece indifferente per il tipo agrivoltaico, in virtù della continuità che esso garantisce all’attività sul fondo interessato. In questa stessa ottica, l’articolo in esame tenta di contemperare le esigenze di transizione energetica con quelle agricole, ammettendo l’installazione di moduli fotovoltaici in aree le quali, benché destinate all’uso agricolo, vantino una perimetrazione posta ad una distanza minima di 350 metri dal punto ove risiederà l’impianto.
Ancora, a mezzo dello stesso Allegato, si è integrato il testo del co. IV, let. g), art. 11-bis. Questo precisa che, per conservare la destinazione agricola del suolo, è consentito al legislatore regionale di includere le superfici su cui insistono impianti agrivoltaici nel computo complessivo relativo alla qualificazione di aree come idonee. Tale calcolo, già comprensivo delle superfici occupate dall’agrivoltaico, deve portare ad un risultato che sia non inferiore allo 0,8 per cento delle superfici agricole utilizzate (SAU) né eccedente il 3 per cento delle SAU medesime. La stessa operazione di inclusione nel calcolo in percentuale relativo alle SAU può riguardare anche «le aree idonee di cui al comma 1 ricadenti in zona agricola», laddove vi sia una previsione delle Regioni o delle Province autonome in tal senso.
Gli aspetti di semplificazione e ulteriori novità.
I profili di semplificazione riferibili al procedimento autorizzatorio unico di cui all’art. 9, T.U. cit., sono stati rinforzati nello schema innovativo della Legge n. 4/2026. Ciò, poiché, grazie alla legge di conversione, il provvedimento che deriva dal culminare dell’iter amministrativo, se avente contenuto favorevole, comprende anche la valutazione di impatto ambientale o la valutazione di incidenza ambientale, con contestuale acquisizione del relativo titolo edilizio.
Inoltre, gli aspetti di semplificazione, insieme alla riduzione dei termini procedimentali previsti tra gli artt. 8 e 9, T.U. cit., hanno riguardato parimenti la qualifica di compatibilità de plano con gli strumenti urbanistici adottati e quelli approvati e con i regolamenti edilizi vigenti, per tutti gli interventi sottoposti al procedimento di cui all’art. 8, progettati «in aree classificate come idonee o in zone di accelerazione ai sensi dell'articolo 12». Trattasi di elemento di impatto non banale, dal momento che la procedura descritta dall’art. 8 non determina ex se una variante allo strumento urbanistico di riferimento.
Neppure la disposizione di cui all’art. 11 del Testo Unico è rimasta immune da modifiche in sede di conversione, giacché anch’essa è stata rivista in ottica di precipua attenzione alle attività colturali e pastorali svolte sull’area destinata all’installazione degli impianti. Infatti, in materia di sanzioni applicabili per le violazioni derivanti dalla costruzione o dall’esercizio degli impianti in assenza di autorizzazione, restano ferme le sanzioni pecuniarie già previste e la remissione in pristino dello stato dei luoghi ad un momento antecedente alla costruzione dell’impianto; alle prime ipotesi dette, tuttavia, si aggiunge (co. VIII) la «installazione di impianti agrivoltaici che non consentano la preservazione della continuità delle attività» agricole, come fattispecie passibile delle medesime sanzioni.
Poi, il rivisto art., 11, Testo Unico delle FER impone al Comune territorialmente competente di vigilare sulla permanenza dei requisiti di idoneità all’espletamento dell’attività agro-pastorale, nel quinquennio successivo all’installazione di un impianto agrivoltaico.
Conclusioni.
Per concludere, gli obiettivi di decarbonizzazione del sistema energetico nazionale fissati, in attuazione delle previsioni sovranazionali, nel Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima, e i termini vincolanti dettati dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza per la rivitalizzazione del sistema economico e sociale a seguito della crisi pandemica, non sono avulsi dalla ponderazione contestuale degli ulteriori interessi coinvolti nel processo.
Per tali ragioni il legislatore della novella ha inteso valorizzare l’aspetto di garanzia per la continuità delle attività pastorali e di coltura, facendo di ciò un limite anche in termini quantitativi ed economici, ora oggetto di apposita attestazione tecnica in fase di progettazione. L’importanza attribuita alla destinazione agricola dei terreni di cui le amministrazioni procedenti devono tenere conto in sede di localizzazione, inoltre, non si esaurisce in quella fase, poiché le novità normative onerano le amministrazioni comunali di perpetrare il controllo sull’adeguatezza degli impianti installati rispetto al suolo su cui insistono, anche nei cinque anni successivi.
Di certo, i tempi non sono maturi per offrire una valutazione sull’efficacia del sistema che va delineandosi in termini di corretto bilanciamento degli interessi, dal momento che l’estensione della possibilità di procedere all’installazione di impianti agrivoltaici potrebbe non tenere conto di questioni di ordine pratico pure impattanti sul detto aspetto di continuità, quali la manovrabilità di macchinari agricoli ingombranti ovvero gli effetti prodotti della presenza dei moduli sulle colture. In ogni caso, emerge in modo sempre più chiaro la parallela considerazione che il legislatore conferisce agli scopi energetici ed a quelli agricoli, insieme all’ineluttabilità di addivenire a soluzioni tecnologiche soddisfacenti in entrambi i settori.